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Manejo de desastres en Japón: institucionalidad fuerte y cultura cívica

Mediante programas eficientes de instrucción, los japoneses conocen los planes de emergencia antes de la ocurrencia de los eventos. Una ley que determina la coordinación de actores y un libro blanco que orienta la aplicación eficiente de las políticas, el país nipón cuenta con una experiencia exitosa en la prevención, situación que es ampliamente valorada en nuestro país donde se desarrollará un simulacro conjunto.

27 de Octubre de 2016

El manejo de desastres de Japón se ejecuta a través de un sistema que, además de tener instituciones fuertes y ser respaldado por una legislación clara, cuenta con una base cultural inspirada en la prevención. De esta manera, pese a existir organismos nacionales y locales, además de leyes e instructivos oficiales que movilizan a diversos actores, son los propios ciudadanos quienes se activan en beneficio de superar sus emergencias, en vez de ser solamente agentes pasivos. Más detalles de esta experiencia, en la siguiente nota.

Desastres gestionados desde antes de su ocurrencia

Explicado de una manera simple, el manejo de los desastres no solamente se refiere a la forma de respuesta gubernamental ante una emergencia determinada, o a actividades de asistencia humanitaria cuando un gran número de personas ha sido desplazada, sino a un programa permanente de prevención, donde las autoridades locales y regionales implementan de manera responsable y anticipada medidas de concientización con el fin de crear un ambiente de alerta sin límites de tiempo.

Para Laura Ballantyne-Brodie, experta australiana en manejo de desastres de la Universidad de Monash, una buena política para la gestión de emergencias debe centrarse en la prevención y donde todos los actores coincidan en una misma línea de acción. "En lugar de un solo documento o pieza legal -los desastres naturales tocan muchos aspectos de nuestras vidas- se trata de una buena cantidad de leyes que entren en juego entre sí y con muchas instituciones. Más aún, una buena ley de emergencias es mucho más que una forma forma eficaz de responder, son marcos de acción donde los desastres son vistos como un continuo en el que nos podemos preparar para responder y aprender constantemente de nuestras respuestas, con el objetivo de enfrentar cada desastre con la mayor experiencia posible", señaló.

Parte de esta política requiere de un ambiente de ciudadanos despiertos, en el que cada persona sea un agente activo en conocer los potenciales riesgos y superarlos, por ello son fundamentales los medios de comunicación. La imposibilidad de pronosticar eventos como terremotos o tsunamis, hace que la radio o la televisión –y ahora las redes sociales- jueguen un rol importante en la comunicación de los riesgos latentes y la existencia de lugares seguros.

Según Stephanie Kayden, académica de Harvard en medicina, en un artículo publicado el año 2013 sobre respuesta humanitaria y ética a los desastres naturales, existen tres mitos en el manejo de desastres que demuestran los errores que cometemos actualmente en el diseño de las políticas públicas, o a la hora de tomar decisiones sobre el tema.

Los tres mitos que influyen en las políticas de manejo de desastres

El primer mito consiste en que los desastres son un “asesino aleatorio”. Con esto, la médico explica que los desastres no matan al azar sino que afectan a personas socialmente vulnerables o en situación de precariedad. “No solo los pobres, sino también mujeres, niños, ancianos y personas enfermas son víctimas de los desastres, por lo tanto es necesario que los planes de manejo y alivio estén preparados para enfrentar esta situación.

Un segundo mito señalado por Kayden se refiere a que proveer refugio temporal es lo mejor para los sobrevivientes. “Para aquellas personas que perdieron sus hogares, la permanencia en campos no es algo correcto. Es importante estar con la familia o amigos de la comunidad, y resistir con ellos la mayor cantidad de tiempo posible. Un campamento sobrepoblado no puede funcionar de una manera normal”, explica.

El tercer mito es que las víctimas no pueden ayudar o ser empoderadas. “Se dice que los afectados están consumidos por la tristeza y están impedidos, por lo tanto no pueden ayudarse asimismo, ni asistir a otros. Pero estudios muestran que incluso en desastres de gran escala es posible recuperar a las personas sin la ayuda de la intervención estatal, pese a que se reconozcan en su condición de shock”, asevera en su artículo.

Para Kayden, estos mitos son reforzados por otras creencias falsas que comúnmente surgen en momentos de crisis, por lo tanto es necesario que todos los ciudadanos tengan con anticipación "un plan en la cabeza", algo que es posible de hacer si se toma en cuenta la experiencia en Japón, donde sus ciudadanos tienen conciencia de las consecuencias inmediatas de los desastres naturales. Por lo tanto su vida transcurre con la precaución de que en algún momento puede ocurrir un fenómeno, sin que eso afecte radicalmente sus formas de vida.

A estas creencias, Laura Ballantyne-Brodie agrega otro error, que es creer en la acción del hombre como algo ajeno a las causas de las emergencias. "Por lo general no se reconoce la conexión frecuente entre cambio climático y desastres naturales, no es raro que luego de la ocurrencia de un desastre natural los medios de comunicación atribuyan como causa de la catástrofe al medioambiente, incluso algunos líderes políticos se empeñen en soslayar esta relación. Sin embargo, la ciencia es muy clara en este asunto, la comunidad internacional tiene hoy una ventana de oportunidad para responder y reducir sus emisiones gases de efecto invernadero a la atmósfera, de lo contrario corremos el riesgo de cambiar los parámetros del sistema de la Tierra, creando las condiciones para desastres permanentes en todo el mundo", puntualizó.

El sistema de manejo de desastres en Japón basado en la cultura ciudadana

El acento en la prevención al que alude la experta australiana, puede verse en la alerta constante del pueblo japonés ante la ocurrencia inesperada de nuevos desastres de gran escala. Esta actitud no solo se debe a la historia sísmica del pueblo nipón, sino a la forma cómo el gobierno informa a la población sobre los desastres y su manejo, algo que ha sido desarrollado ampliamente por los japoneses luego de una larga experiencia de eventos.

Las condiciones climáticas y geográficas del país hacen que sea vulnerable a frecuentes desastres naturales como tifones, lluvias torrenciales, tormentas de nieve, terremotos, tsunamis y erupciones volcánicas. Según la Agencia Meteorológica de Japón, concentra el 20,5 por ciento de todos los movimientos sísmicos en el mundo y un siete por ciento de toda la actividad volcánica.

De esta manera, el Sistema de Manejo de Desastres direcciona todas sus medidas en la prevención, mitigación y preparación de emergencias más que en la recuperación y rehabilitación. Con roles y responsabilidades claras para cada organismo del Estado, esta institucionalidad trabaja, por lo tanto, en conjunto con sectores públicos y privados con el fin de articular a todos los actores en el proceso de emergencias. Asimismo, esta claridad en los roles se lleva a cabo entre los niveles locales y regionales, con el fin de delimitar responsabilidades.

Esta condición del sistema japonés fue valorada por Ballantyne-Brodie, ya que organiza de manera eficiente el alivio del desastre. "Un aspecto importante de una buena ley de desastres es que también sea un marco político de interrelaciones entre las leyes y los gobiernos a nivel local y nacional, incluso entre autoridades nacionales e internacionales. Esto porque hay experiencias donde las respuestas a nivel regional ha sido frustrada porque las leyes nacionales no tienen condiciones de visa adecuadas para aquellos rescatistas que responden primero, incluso cuando se han donado alimentos y las normas alimentarias del país no permiten el ingreso. Estas situaciones crean una carga adicional a los gobiernos, donde es evidente que debe facilitarse el manejo de la situación", explicó.

Según Emin Nazarov, investigador del Crisis Management Center, en un artículo publicado en 2011, la base de toda la institucionalidad japonesa radica en que cuentan con una Ley de Alivio de Desastres que sienta las bases de la cooperación con los gobiernos locales y organismos no gubernamentales como la Cruz Roja Japonesa. “En general, esta ley permite que ante un desastre las víctimas puedan mantener el orden social sin que sean un nuevo factor de problema”, señala.

Libro blanco del manejo de desastres

Luego de la Conferencia Mundial sobre Reducción de Riesgos de Desastres de las Naciones Unidas (ONU) llevada a cabo en la provincia de Sendai, el gobierno japonés publicó su Libro Blanco, con el fin de no solo contribuir a la correcta implementación de políticas de prevención y alivio de desastres al interior del país nipón, sino también de ser un documento base que pueda ser replicado a nivel internacional.

De esta forma, en su segundo capítulo, relacionado con el estatus de origen en el manejo de desastres, describe de una manera sencilla las primeras iniciativas en las cuales el gobierno debe enfocarse. Estas medidas son:

  • Revisar constantemente la fluidez y buen estado de las vías. Esto ante la posibilidad de problemas durante las nevadas intensas que podrían entorpecer el desplazamiento de los vehículos de emergencia. Llevar a cabo un catastro de las áreas más peligrosas e identificar a las poblaciones vulnerables.
  • Consultar permanentemente sobre el estado de las comunicaciones en las zonas geográficamente aisladas
  • Realizar simulacros de emergencia
  • Dar a conocer los efectos devastadores de las erupciones volcánicas según la evidencia histórica

Este Libro Blanco fue diseñado por el gobierno japonés según la ley vigente y aprobado previa discusión legislativa. Sin embargo, más que ser un instrumento rígido, tiene como uno de sus objetivos principales la permanente actualización y revisión conjunta con el Programa Internacional de Reducción de Desastres Naturales (IDNDR) de la ONU.

Aprovechamiento de la experiencia japonesa en Chile

Si bien en nuestro país tenemos una institucionalidad con una realidad muy distinta a la de Japón, la Oficina Nacional de Emergencias (Onemi)se encuentra en la organización de diversas actividades de prevención que permitan aprovechar la experiencia del país nipón en cuanto a su realidad sísmica.

Una de ellas es el Simulacro de Sismo/Tsunami Chile-Japón en la región de Valparaíso, organizado en conjunto por ambos países para llevarse a cabo el jueves 3 de noviembre de 2016. Este hito marca el comienzo de la conmemoración anual del "Día Internacional de la Concientización de Tsunami". Ambos gobiernos acordaron ante las Naciones Unidas la realización de un simulacro binacional de sismo y tsunami, orientado principalmente a la prevención y el autocuidado frente a la ocurrencia de un sismo de mayor intensidad que pueda generar un tsunami.

En el caso de nuestro país, el simulacro se llevará a cabo en distintas ciudades de la región de Valparaíso y pretende la evacuación de la población que reside o transita en el borde costero. Esta actividad será realizada simultáneamente por Japón en su borde costero de la prefectura de Miyazaki, Puerto de Hososhima.

Esta iniciativa fue comentada por Felipe Estay, profesional de apoyo de la Onemi Valparaíso, para quien el objetivo general de este ejercicio es fomentar una cultura preventiva en la sociedad. "Queremos involucrar a distintos actores de la comunidad para lograr una alta participación del público al que está dirigido el ejercicio, buscando aumentar la atención y la preparación de la ciudadanía frente a un escenario de riesgo", señaló

Asismismo, agregó que esta es una instancia para que las instituciones pongan a prueba los planes de emergencias regionales vinculados al proceso de respuesta. "Es importante evaluar el tiempo, las condiciones de seguridad y el proceso de evacuación de la comunidad. Pero también promover la conciencia de la población sobre conductas preventivas, preparación y autocuidado ante la amenaza de sismo de mayor intensidad y tsunami", comentó.

Si bien el horario no está definido, no se dará a conocer exactamente debido a que la finalidad del ejercicio es que se efectúe en las condiciones normales, es decir, sin previo aviso. "No obstante ello, el ejercicio tiene un horario estimado de inicio entre las 10:30 y 11:00 horas, y no debiera superar una hora en total de realización comprendiendo el sismo, la evacuación a zona segura y el retorno a funciones normales", explicó Estay.

La dinámica del ejercicio se iniciará con las sirenas de Carabineros y la PDI. Posterior a ello, sonarán las sirenas principalmente de bomberos y Armada que darán cuenta que se debe proceder a la evacuación hacia zona segura, apoyados por los megáfonos de los vehículos policiales. Para finalizar el ejercicio se informará por medios de comunicación y autoridad policial en terreno, los que darán aviso que se puede volver a las labores habituales.

De esta manera nuestro país, pese a estar lejos de lograr una institucionalidad como la existente en Japón, replica algunas de las prácticas y aprovecha la experiencia del país asiático.












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